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各地控烟举措相继出台 普遍面临难执行困境(图)

时间:2011/5/4
朱慧卿绘
朱慧卿绘
日前,辽宁省沈阳市振兴街第二小学举行“校园远离香烟”主题活动。当天,千余师生亲手制作并悬挂禁烟标志,杜绝香烟进入校园。沈乐洵摄(人民图片)
  日前,辽宁省沈阳市振兴街第二小学举行“校园远离香烟”主题活动。当天,千余师生亲手制作并悬挂禁烟标志,杜绝香烟进入校园。

  【新闻背景】 据2011年1月中国疾控中心等部门联合发布的评估报告《控烟与中国未来》显示,虽然我国于2003年11月签署了《世界卫生组织烟草控制框架公约》,2006年1月正式生效后就开始控制吸烟,但5年来成效微弱,吸烟率居高不下,控烟履约绩效得分偏低,与公约要求差距巨大。目前,全国尚有3.56亿烟民,与2002年相比几乎没有变化,遭受二手烟危害的人群更是高达7.38亿。

  控烟的话题,已经在公共范围内掀起数轮热议。3月14日,十一届全国人大四次会议审查批准的“十二五规划纲要”明确提出“全面推行公共场所禁烟”。由卫生部出台、5月1日起施行的《公共场所卫生管理条例实施细则》(以下简称《细则》)第十八条明确规定:室内公共场所禁止吸烟。

  与此同时,“控烟劝导员”、地方立法等一系列措施也相继出台或在酝酿中。控烟多年,为何收效甚微?

  1.“雷声”虽然大 “雨点”待观察

  各地出台一系列新举措,但成效如何尚不明朗

  “对不起先生,这里不能吸烟。”吴春燕是河北省石家庄市一家超市的“控烟劝导员”,一旦发现有人在超市内抽烟,她就上前劝阻。今年3月份,石家庄市共培训了5000名专兼职“控烟劝导员”,这些人主要是公共场所的服务员、保洁员、引导员、迎宾员等。此外,该市还印制了2万张宣传海报,制作了5000个禁烟标识,下发至各类公共场所,张贴上墙。石家庄市爱卫办副主任王鹏飞透露,目前“控烟劝导员”只在市区实行,可能很快会向各县(市)全面推广。

  我国于2003年11月签署的《世界卫生组织烟草控制框架公约》自2006年1月正式生效后,政府建立了相应的公约履约机制,卫生部成立了专门的履约领导小组,控制吸烟成为政府一项重要职责。在北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等重大活动中,政府提出并通过多种措施基本实现了“无烟奥运”、“无烟世博”、“无烟亚运”的目标。全国各地纷纷响应日益高涨的控烟呼声,一些控烟举措相继出台,惩罚力度也不可谓不大。

  3月23日,49岁的陈某在上海地铁3号线虹口足球场站台尾部电缆井内抽烟时被发现,警方依据《中华人民共和国消防法》的有关规定对陈某行政拘留了3天,这是上海警方开出的首张吸烟罚单。据了解,上海地铁部门在一周时间内已劝阻吸烟乘客600余人次。上海警方表示,将加大对不服从禁烟劝告或在重点区域吸烟乘客的执法力度。

  在黑龙江省哈尔滨市,一项关于控烟的地方立法日前提请市人大常委会审议,如果能够通过,该市将对吸烟者与违反规定的禁烟场所管理者予以从重惩罚。条例草案划定的禁烟范围不仅包括公共场所,还包括工作场所与公共交通工具等。

  然而,在各地出台控烟举措的同时,“雷声大、雨点小”的担心不绝于耳。“法规是好的,深得民心,但关键是如何贯彻执行好。”在得知哈尔滨市有望出台控烟条例后,一位当地居民担忧条例是否会形同虚设。

  这样的担心不无道理。据统计,截至2010年,我国已经有154个地级城市发布了本地区部分公共场所禁止吸烟的规定,约占全国地级及以上城市的半数。但从整体来看,这些地方法规的实施效果并不理想,大都沦为一纸空文。北京市爱卫会承认,由于没有规定有效的执法主体,北京有关控烟的法规生效十余年间尚未处罚过一个人。据湖北武汉市媒体报道,该市禁烟条例实行5年多来也没有开出一张罚单。

  2.禁令要落地 关键要具体

  缺少具体的惩罚细则,控烟面临执法难题

  控烟措施难以执行,或者执行难以到位,是各地普遍面临的困境。

  在石家庄市,按照《石家庄市市区公共场所禁止吸烟的规定》的明确要求,违反规定在公共场所吸烟的,应当予以制止,并处以10元罚款。10元虽说不是大数目,却也难以执行,主要在于取证不易,手机拍照等均不能作为证据。

  此外,劝导员在遇到熟人时往往由于“人情障碍”而不好意思阻止对方吸烟,有时就会“睁一只眼、闭一只眼”,任其违反规定而装作没有看见;在对陌生的吸烟者进行劝导时又往往不被理解,甚至会遭遇白眼、辱骂。

  同时,由于缺少具体的惩罚细则,无法对违反者进行行之有效的责罚,加之惩罚力度偏低,执法主体模糊,人员数量有限等客观原因,控烟执法面临非常大的执法难题。

  中国政法大学法治政府研究院教授王敬波认为,造成控烟条款难以落实的原因既有我国传统文化中“烟酒不分家”,烟草是主要社交手段之一;也有市场经济发展中烟草业在国家税收体系中占有重要地位的障碍;还有法律认识和执行监管方面的误区,有些人认为吸烟是公民的权利,主要靠吸烟者的自觉,国家无权加以限制。

  新出台的《细则》虽然明确了禁止在室内公共场所吸烟,但在一些具体问题上仍存在疑问。首先,对于“公共场所”的范围没有明确界定,尤其是公众关心的“公共场所是否包含办公室”没有明确说明。同时,《细则》并没有任何有关禁烟内容的追责和惩戒条文,使得“禁烟”成了“无力的枷锁”。此外,《细则》中关于执法单位只是笼统地提到“卫生行政部门”,但国家控烟办公室主任杨功焕认为,卫生行政部门显然并不具备很好的执行力,“而且,从法律层面说,卫生部的这个《细则》也是一个层级比较低的法。”

  如何让控烟措施真正“落地”,最重要的是把制度具体化。

  相对而言,哈尔滨的控烟立法就比较具体。该市拟规定,在旅馆的住宿房间、餐饮场所的单间餐厅吸烟的,旅馆或者餐饮场所的经营者可以按照旅馆的日住宿费、该次餐饮消费额的一倍收取清洁劳务费。出租车驾驶员在车内吸烟的,乘客有权拒付车费;乘客在出租车内吸烟的,出租车驾驶员有权阻止乘客吸烟或者劝其离开。

  尽管如此,该立法能否收到好的执行效果,仍是未知数。

  3.有效控烟草 决心很重要

  须树立正确控烟观念,强化公共场所管理者法律责任

  按照《世界卫生组织烟草控制框架公约》要求,我国政府应于今年1月9日在室内公共场所、工作场所和公共交通工具中实现完全无烟。然而,在一些餐馆、酒店等公共场所,吸烟者仍然不在少数。“为什么不让抽烟,我在这里消费,抽烟难道不是我的权利吗?”在北京市东直门的一家餐馆,一名消费者和前来劝导的服务员发生争执。

  “树立正确的控烟观念是当务之急。”王敬波说,“当前控烟的关键不是改变吸烟者的个人习惯,而是保护不吸烟者不受二手烟的危害。需要在社会上营造浓郁的社会氛围,同时,需要调动全民,尤其是不吸烟者免受二手烟危害的权利意识,强调公民的监督权,监督公共场所的管理者和烟民遵守法律规定,积极行使举报的权利,应规定在每个公共场所都张贴举报电话等”。

  强化公共场所和工作场所的管理者的法律责任,也是控烟的必要手段。专家建议,通过宣传等方式,培养餐馆、娱乐场所等公共场所的经营者执行控制吸烟法律的意识。对于不履行控烟责任的经营者和管理者,卫生行政部门要严加处理。

  王敬波说,现实中,政府的监督难以奏效的原因还在于,在公共场所,“一支烟”的时间很短,调取证据比较难,这就更需要将经营者和管理者作为第一责任人。同时,还要通过宣传等方式,提高管理者对净化本场所空气环境的认识。卫生行政部门要加大对违法的公共场所经营者和管理者的处罚力度。很多地方虽然颁布了控烟法规,但是多年没有一起执行处罚的案例,是对法律严肃性、权威性的严重挑战。

  “从长远看,还需要注意切断政府和烟草企业的利益链条,现在政企不分,政府是烟草行业的受益者,很难真正控烟。”王敬波认为,政府还应该利用经济手段,抑制烟草消费需求。其他国家的控烟实践表明,提高烟草税,上涨卷烟价格,可有效降低烟草消费量。“目前我国烟盒包装上的健康警示语‘吸烟有害健康’并不足以对吸烟者产生明显的警醒作用。督促其产生戒烟的打算,还要标注更明显的图片等警示标志。遏制烟草危害的一个关键要素,是禁止各种形式的烟草广告、促销和赞助活动。”

  此外,戒烟建议和支持系统也有待强化。超过九成的受访烟民表示因为自己尝试戒烟时遇到很多困难,但是无法得到任何援助,更未接受过戒烟治疗,因此复吸比例非常高。从这个角度而言,控制烟草,不管对烟民还是政府而言,都要付出更大的决心。

 
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